2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（下称《意见》），指出农村要加强居家养老服务，各级政府用于养老服务的财政资金应重点向农村倾斜，并要求城市的公办养老院与农村的养老机构建立长期稳定的对口支援和合作机制。在过去两年时间内，地方的配套政策呼之未出。
家庭养老功能弱化、居家养老前景不明的现实条件下，养老机构为农村老人的养老提供了另一种可能。
鲁山每个乡镇均有一间敬老院，入院资格较严格，仅接收本乡镇无儿无女的五保户老人。按照每人每年3500元的标准，由县级财政拨款。
“给的钱太少了。”鲁山县露峰敬老院院长张明光（化名）说，敬老院目前入住10人。为了使敬老院不出现财务亏空，管理人员带领老人们，在养老院旁边开辟了2亩耕地，种植玉米和小麦。另外，院子里还种了半亩地蔬菜，这些都用以维持老人们的日常生活。
78岁的林国栋在这所敬老院住了5年，据他说，他们的日常饮食多为玉米粥、馍馍、面片汤，很少有机会吃肉。
在露峰敬老院，工作人员仅有一名管理人员和一名为老人们做饭的农妇。老人们的日常生活需自己打理，生病后院方通知老人的监护人将其接走，监护人多为老人远房亲戚。同样，老人因病生活无法自理后，仍由远房亲戚接走照顾。“我们实在拿不出多余的钱去请护工。”张明光说。
除去福利色彩浓重的敬老院，鲁山县境内另有两家养老院，一家是县人民医院创办的康乐养老院，可容纳100人；另一家是民营的康乐园老年公寓，即此次发生特大火灾的养老院，最多能容纳200余人。
鲁山县人口为92.7万，按照10％的老龄化社会的最低标准，可推算出鲁山老年人口的下限为9.27万。两所养老院可容纳的老人数量仅为全县老年人数量的0.03％，养老机构存在极大缺口。
这也是康乐园老年公寓自2010年后急速扩张的主因，但一场大火曝光了扩张背后的种种问题。
急速扩张的代价
郭亚斌于2014年7月将父亲郭玉送到康乐园老年公寓，老人此前因脑溢血后遗症导致半身瘫痪。对于选择这家养老院的原因，郭亚斌的妻子解释：民政局办的敬老院进不去，而县医院主办的康乐养老院不收生活不能自理的病人，只能选择这家民营的养老院。
对于不收生活不能自理的病人的“指控”，康乐养老院院长肖丙银强调他们的“公立”身份，“如果病人出现意外，我们是要担责的”，“民营养老院以追求利润为目的，当然什么样的人都敢收。”
肖丙银引以为豪的“公立”身份，并未给养老院带来实质利益，养老院由医院自负盈亏，并无财政补助。
2013年，康乐养老院从县医院的一个科室发展到现在的规模，近期也逐渐接纳生活不能自理的病人，每人每月1950元，这部分仅有30张床位，全部住满。
生活不能自理区共有5名护工，这些护工的基本工资为700元，每照顾一个老人提成500元。
肖丙银表示，养老院收益多来自能够自理的老人，他们的收费标准为每人每月950元，除去吃喝及护理费，每人每月能为养老院带来不到100元的效益。
养老院用房是县人民医院出资建造，不用缴纳租金，“如果扣除住房成本，我们肯定会出现赤字。”肖丙银说。
失火的康乐园老年公寓收费比康乐养老院平均每人贵100元左右，且养老院所占的30亩土地全部为租赁，以此推算，经营者并不能获得高收益。一位知情人士表示，康乐园法定代表人范花枝“两口子不像是有钱人，在县城没有房，一家人都住在养老院内，包括去年刚刚结婚的儿子儿媳。”
中国人民大学老年学研究所所长杜鹏在调研中发现，在建立基本养老服务体系的过程中，国务院和各部委的政策并未落实，各地方政府对养老机构承诺的财政补贴也未到位。
收费无法提高，想要增加收入，只能靠扩大经营、增加入住的老人数量这条路。
2010年，拿到民政局的养老机构设立许可证后，康乐园老年公寓迅速从二三十人的规模发展到最多可容纳200余人，为了降低建设成本，新增房屋均为彩钢房，这种简易房屋一般被用于建筑工地的临时用房。
鲁山县民政局办公室一位工作人员在火灾后接受媒体采访时称，康乐园养老公寓的建筑不符规定，彩钢房属临时建筑且易燃，应使用砖混或混凝土结构的永久性建筑。