二、体制内城乡二元分割的健康风险分担体系分析
目前，我国实施的是按照身份和职业划分的医保制度，这套全民医疗保障体系由职工医保、居民医保、新农合、医疗救助（“三险一助”）构成，在现有的健康风险分担体系中，职工医保、居民医保由人社部门负责，新农合、医疗救助分别由卫生和民政部门负责，形成了体制内城乡二元分割的健康风险分担体系，从而导致了健康风险分担体系内部各自为政、相互分割、信息不畅、管理混乱的局面。其结果是机制缺失，居民健康风险分担资金使用效率较低，使有限的国家财政没有用到最需要的地方。
尽管都是财政支持的医疗保险，由于具体负责的单位不同，各险种为了加大参保率和覆盖面存在相互拉人多头参保，部分城乡居民在城镇医保和新农合制度间交叉和重复参保，造成了财政重复投入的问题。对此，我们曾对湖南、广西、江西、安徽等省区做了调研。在调研中我们发现，有一个县级市2012年新农合人均筹资标准为每人310元（其中新农合统筹基金300元、附加意外险10元），个人缴费50元，政府补贴260元；当年参合人数77.64万人，其中同时参加城镇居民、城镇职工的双保人员2.94万人，按财政人均补贴260元计算，当年财政多负担764.4万元。在信息不对称的条件下，不但出现多头参保，重复享受补偿的机会主义行为，甚至还存在将看病变成赚钱手段的道德风险行为。2010年，某县级市通过城镇职工医保与新农合双保联查，发现有15187人重复参保，有6人次将同一次住院费用重复报销，其中有一人当年住院4次共计花费6.4万元，分别在城镇职工医保、新农合和民政大病救助中获得补偿10.4万元，达到其住院费用1.63倍，此种现象如果蔓延极易诱发投机行为和道德风险。调查中该市还发现有6名双保人员3年通过购买虚假住院发票137份，发票金额206.9万元，共计骗取121.8万元，其中城镇医保基金97.5万元、新农合基金18.1万元、城乡医疗救助金6.2万元。城乡医疗保险与健康风险分担体系设计中的缺陷，要求实现城乡医疗保险一体化，形成一个城乡统一的健康风险分担体系。
我国这种城乡分割的健康风险分担体系，各自单独开发了一套信息系统，且延伸到同一个镇、同一家定点医院，两者采用的结算制度、技术标准和药品目录都不同，这两套系统相互分割、互不兼容，给定点医院操作带来许多困难。同样是医保归属于两个不同的部门，由此衍生了各自的业务经办机构和人员，所产生的费用直接导致了行政运行成本的增加，这不仅在政策层面增加了当地财政管理成本，而且造成重复建设和社会资源的浪费，属于典型的租值耗散。体系运行的低效率导致了农户报销过程中的高成本，从而导致农户对现有的健康风险分担体系产生不信任感，以致许多地方还存在农户不愿意缴纳个人账户的现象。