改革开放30多年来，中国已经成为世界上减贫速度最快的国家之一。中国的减贫奇迹主要归功于农村贫困状况的改善，根据中国国家统计局的调查数据显示，1978-2007年，中国农村贫困发生率由30.7%下降到1.6%，累计实现两亿多农村人口脱贫。可以说，改革开放后中国经济的快速发展极大地改善了农村贫困人口的生活状况，与此同时，中国政府实施的一系列农村扶贫措施使得中国农村绝对贫困问题得到了相当程度的缓解。这其中农村最低生活保障制度在农村反贫困领域扮演着越来越重要的角色。
农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。1996年民政部下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》标志着我国农村低保工作的正式展开，2005年进入加速发展阶段，2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，当年年底全国31个省（区）市都建立了农村低保制度。2009年民政部部长李学举在全国民政工作会议上宣布2010年要将农村符合条件的困难群众全部纳入低保范围之内，基本实现应保尽保。
农村低保制度的建立不仅加快了农村社会保障体系的建设，还从根本上改善了农村贫困人口的生活状况，并为维护农村社会和谐稳定发展奠定了坚实的基础。同时，农村低保制度的建立和完善也对我们全面建成小康社会具有重大的现实意义。经过八年的发展，农村低保制度取得了较为显著的成绩：财政投入不断加大、低保标准不断提高、受保范围不断扩大、程序不断规范科学、制度日益完善、效率不断提高等等。
一、我国农村贫困发生率居高不下的三大主因
尽管贫困人口数量有了明显的下降，但是，根据对民政部农村低保人口数据和国家统计局农村人口数据的测算，2007年农村贫困发生率（农村贫困发生率=农村低保人口/农村总人口）为4.99%，而2013年却上升到了8.56%（参见表1）。农村贫困发生率近几年来不降反升，要实现2020年根除贫困的目标，时间紧任务重，相关问题的研究应引起高度关注。
基于对民政部和国家统计局相关数据的测算，我们认为农村贫困发生率居高不下主要有以下三个方面的原因：
原因一：低保标准不断提高以及“应保尽保”政策的落实
农村低保标准并不是一成不变的，各地方政府会根据当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时调整。近年来，随着我国经济的快速发展、人民生活水平的不断提高，低保标准也在逐年提高，具体如表2所示：
从表2中可以看出，2013年全国农村低保平均标准和人均纯收入分别是2007年的2.9倍和2.1倍。不难发现，低保标准增长率超过了人均纯收入增长率，较快的低保标准增长速度使得每年有更多的人口被划入低保范围之内。如果我们以2007年的低保标准为依据，即使是在考虑了物价上涨因素的情况下，2013年的贫困发生率也会显著下降。可见低保标准的提高虽给农村贫困居民带来了更多的福利，却也使得贫困发生率有所上升。
按照世界银行2005年划定的贫困标准（平均1.25美元每人每天），我国农村的低保标准介于1美元和1.25美元之间，但这是根据官方汇率得出的。在衡量贫困标准特别是在用世界范围的标准时，官方汇率并不适用，取而代之的应是购买力平价。虽然我们不能准确地测算出用购买力平价换算后我国农村的低保标准，但有一点可以确定，即我国农村的贫困标准高于世界银行的标准。原因很简单，近年来我国政府公布的农村贫困人口数大于同期世界银行估计的数据，而世界银行采用的就是1.25美元的标准。
随着大规模的农村低保制度建设自本世纪初在全国范围内展开，特别是2007年以来低保制度的完善、“应保尽保”的要求逐步落实，使得享受低保的农村人口数量不断增加。近年来，我国农村低保人口绝对数的逐年增多虽与低保标准不断提高有关，但也与低保制度的健全、“应保尽保”的落实密切相关。过去城镇低保人口的变迁与此类似。城镇最低生活保障制度在2002年7月实现了全国覆盖，当年救助的城镇贫困人口为2064.7万人，到2009年救助人口高达2345.6万人。虽然城镇低保标准也在不断提高，但截至2013年城镇低保群体已下降为2064.2万人。
原因二：农村转移人口数量的增加以及农村人口老龄化的加速
近年来，随着城镇化进程的加速，大量农村青壮年进城务工，农民工队伍日渐庞大。这虽然使得我国农村总人口不断减少，但却并没有使得我国农村低保人口出现相应的减少趋势。原因就在于，随着青壮年劳动力的转移，留在农村的老、弱、病、残人口比重上升了，这部分人口收入微薄、较为贫困，且转移到城镇的概率也很低。在分母减少的同时分子并没有出现相应的减少，从而使得农村贫困发生率不降反升。因此，农村剩余劳动力的转移也是农村贫困发生率居高不下的原因之一。
从表3可以看出，2008-2010年，我国农村转移出去的人口逐年递增，2011-2013年，转移人口虽呈下降趋势，但从总量上看规模依然很大。我们以人口自然增长率为依据计算了在没有劳动力转移情况下的农村应有人口，并在此基础上计算出理论上的贫困发生率，由此我们发现农村人口的转移使得农村实际贫困发生率较推算出的理论贫困发生率增长了0.2%左右。与此同时，我们还发现，除了农村人口转移的因素外，人口老龄化也是农村贫困发生率上升的重要因素之一。