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中国农地不能承受之重:程承坪 张晓丽

 中国农地不能承受之重:保障性、经济性都想要,结果都得不到

现实中,农村土地流转并不顺畅,其原因是多方面的,但我们认为制约农村土地流转的一个重要因素是农村土地同时承载了保障功能和经济功能,而且这两种功能又难以兼容,导致我国农村低水平的保障和低经济效率并存,农业现代化受到严重影响。

虽然《物权法》将农村土地物权化了,但这种物权受到了诸多限制,譬如农村土地所有权不可以流转和买卖,土地承包经营权虽然可以流转但不能抵押融资等。之所以出现这种状况,我们认为《物权法》的现有规定是一种折中的结果。一方面考虑到农村居民缺乏社会保障,另一方面又想充分发挥土地承包经营权的经济效率功能。

然而,如果一项工作兼有两个以上的功能,而这些功能相互间又不兼容,那么其结果必然是没有效率的,多种功能中任何一项功能都无法得到完全发挥。

农村土地的保障功能与经济功能难以兼容,主要表现在以下6个方面。

稳定土地承包期与不断地调整土地承包期的矛盾

土地的保障功能要求不断调整土地承包期限,而土地的经济功能则要求稳定土地承包期限。土地的保障功能是由成员的资格权来实现的,即凡是该集体的成员都有资格享受由土地带来的保障,这种保障是平等的,不分男女和老幼、健康与非健康。一旦失去集体成员资格,譬如把户籍转到其他地方或者死亡,则不能再继续享受土地带来的保障,也不能对其进行继承和转让。正是基于这种公平保障的要求,《农村土地承包法》规定土地承包经营权“人人有份”、“成员平等”。因此,土地承包经营权必须经常根据成员的变动情况适时予以调整。

然而,就经济效率功能而言,土地承包经营权又必须稳定才能激发经营者的长期投资热情和长期最大化耕作收益的行为。土地承包经营权如果经常调整,会导致土地基于农业生产的投资水平降低,助长短期性行为。

显然,《农村土地承包法》中“人人有份”、“成员平等”,与“增人不增地,减人不减地”是相互矛盾的,因为前者要求不断调整土地承包期,后者要求稳定土地承包期。

农村土地的公平取向与效率取向的矛盾

土地的保障功能要求“人人有份”、“成员平等”,旨在满足集体成员的基本生存需要,其价值取向是社会公平;然而土地的经济功能则要求“增人不增地,减人不减地”,只有这样才能实现土地承包经营权的收益最大化,旨在满足集体成员的发展需要,其价值取向是经济效率。“增人不增地”意味着新增成员没有获得应有的土地承包经营权,没有得到应有的保障;而“减人不减地”则意味着有些人获得了超过自身土地承包经营的份额,“增人不增地,减人不减地”与土地的保障功能是相抵触的。

这里我们可以看到,土地的保障功能与土地的经济功能相矛盾,矛盾的原因内生于两者不同的价值取向。要满足土地的保障功能就很难兼顾土地的经济效率功能,反之亦然。在当前农村没有普遍建立社会保障制度的条件下,农村土地既要满足成员的生存需要,又要满足成员的发展需要是一个亟待破解的难题。

土地的细碎化与适度规模经营的矛盾

当前以及今后相当长的一段时期内,我国农村人口都在不断增长,“人人有份”、“成员平等”的土地保障功能必然导致土地的细碎化。然而随着农业科技的进步,农业机械化的普及,农业适度规模化经营是历史发展的必然要求。

土地细碎化与土地适度规模经营的矛盾,实际上就是土地的保障功能与土地的经济功能之间的矛盾,要消解这一矛盾必须进行制度创新,创新的要点就在于广大农村要发展现代社会保障制度,不能仅仅依靠土地来解决广大农民不断增长的对社会保障的强烈需求。没有广大农民参与的社会保障制度是不完善的,也是不公平的。

土地的无偿使用与有偿使用的矛盾

要满足“人人有份”、“成员平等”的土地保障功能必然要求土地承包经营权取得的无偿性,而土地的经济功能则要求土地的有偿取得。按照科斯定理,土地应当由最有使用效率的人承包经营。在有偿使用的原则下,出价最高的人通常也是使用效率最高的人,而平均分配土地承包经营权,无法体现效率原则。

目前,农村土地承包经营权是无偿取得的,这体现了土地的保障功能,贯彻了公平优先的原则。但是《物权法》规定农村集体土地承包经营权是用益物权,这意味着土地的使用要贯彻效率优先的原则。公平优先与效率优先原则之间的矛盾十分明显。

土地的限制流转与自由流转的矛盾

土地的保障功能旨在为本集体成员提供一份可靠的生存来源,因此只有本集体成员才能享受土地承包经营权,非本集体成员不得享受。这意味着土地承包经营权至多在本集体成员范围内流转,如果有的集体成员丧失了土地承包经营的能力,只能请他人代耕代作,而代耕代作的人通常也必须是本集体的成员,这样才便于集体组织的监督和管理。 https://46659.com

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